Debaty sejmoweX Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie wprowadzenia systemu kas oszczędnościowo-budowlanych

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pani poseł Joanny Sosnowskiej i pana posła Seweryna Kaczmarka w sprawie kas oszczędnościowo-budowlanych uprzejmie wskazuję następujące stanowisko.    System kas oszczędnościowo-budowlanych nie daje gwarancji wyraźnej poprawy sytuacji w sektorze mieszkaniowym, wymaga zaś wydatkowania znacznych środków publicznych dla jego prawidłowego funkcjonowania. Dodatkowo w wypadku, gdyby okazało się, że efektywność systemu jest niska, jego wygaszanie jest bardzo trudne ze względu na długie umowne okresy oszczędzania. Decyduje to o dużym ryzyku związanym z wdrożeniem systemu. Innym podstawowym problemem rzutującym na przyszły program działalności kas jest brak odpowiednich ustawowych regulacji, zapewniających tym kasom warunki bezpiecznego działania. Stwarza to realne ryzyko utraty płynności finansowej przez kasy, a tym samym nie gwarantuje bezpieczeństwa oszczędzającym. Nawet w przypadku kłopotów z płynnością finansową w jednej tylko kasie ryzyko załamania się całego systemu jest znaczne, ze względu na wciąż żywe wspomnienie krachu poprzedniego państwowego systemu wsparcia dla oszczędzających (książeczki mieszkaniowe).    Na potrzebę podniesienia bezpieczeństwa kas wskazywał wielokrotnie Narodowy Bank Polski, postulując poddanie tej działalności szczególnemu nadzorowi Komisji Nadzoru Bankowego w zakresie płynności systemu, a także poprawności prowadzonej działalności kredytowej.    Powyższe przesłanki zdecydowały o tym, że nie było możliwe rozpoczęcie działalności przez kasy oszczędnościowo-budowlane Polsce. Sytuacja ta nie jest natomiast spowodowana - wbrew powszechnemu mniemaniu - brakiem rozporządzenia, do wydania którego Rada Ministrów została upoważniona w art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o kasach oszczędnościowo-budowlanych. Upoważnienie to zobowiązuje Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania premii mieszkaniowej, a także jej zwrotu, oraz trybu rozliczeń kasy z budżetem państwa z tytułu udzielonych premii. Zasady udzielania premii zostały szczegółowo uregulowane przez samego ustawodawcę i rozporządzenie nie wniosłoby w tym zakresie istotnych nowych rozwiązań. Podstawową materią rozporządzenia byłby tryb rozliczeń pomiędzy kasami a budżetem państwa. Miałoby to znaczenie dopiero w roku następnym po roku, w którym pierwsi uczestnicy oszczędzania uzyskaliby uprawnienia do premii. Brak omawianego rozporządzenia pozostaje zatem bez wpływu na możliwość rozpoczęcia działalności przez kasy oszczędnościowo-budowlane.    Niezależnie od kwestii związanych z bezpieczeństwem oszczędzania, należy zwrócić uwagę na niezwykle poważne zagrożenie wiążące się z rozmiarami skutków finansowych, które corocznie obciążałyby budżet państwa z tytułu wypłacanych premii dla oszczędzających. Według szacunków Ministerstwa Finansów, sporządzonych w 1999 r., nakłady budżetowe na wypłatę premii rosłyby lawinowo, osiągając po czterech latach działania kas kwotę ok. 3,4 mld zł (w wariancie zakładającym poziom oszczędzania przez uczestników systemu w wysokości tylko 75% optymalnej kwoty wnoszonych oszczędności objętych premią). W latach kolejnych wydatki rosłyby jeszcze szybciej - przy założeniu, że liczba przystępujących do systemu wynosiłaby ok. 600 tys. rocznie, zgodnie z przewidywaniami samych kas.    Ponoszenie przez budżet ogromnych wydatków na tę formę wspomagania mieszkalnictwa budzi poważne zastrzeżenia, zwłaszcza wobec wątpliwości dotyczących skuteczności oraz bezpieczeństwa systemu. Wątpliwości te zostały potwierdzone przez analizy, sporządzone przez ekspertów U.S. Agency for International Development oraz The Urban Instytute (Douglas B. Diamond i Michael J. Lea). W ich raportach czytamy m.in.: ˝Wnioski z rozmów z politykami w Czechach i na Słowacji sugerują, że efekty działania kas oszczędnościowo-budowlanych wywołują pewne rozczarowania co do rzeczywistego wpływu programu na rynek mieszkalnictwa w stosunku do wysokości nakładów budżetowych (...). Należy zwrócić uwagę, że zarówno Republika Czeska, jak i Słowacka wdrożyły programy bardziej bezpośredniego dotowania nowych programów budowlanych, oczekując na wyniki programu Bausparen. Nowe programy zostały jednak znacznie ograniczone wysokim poziomem zobowiązań budżetowych wobec programów Bausparen.˝    Przedstawiciele kas oszczędnościowo-budowlanych powołują się często na sukcesy, jakie system ten odniósł w innych państwach. Należy jednak zauważyć, że sytuacja w Niemczech czy Austrii - macierzystych krajach kas - jest zasadniczo odmienna. Stopy procentowe w przypadku alternatywnych organizmów oszczędzania są w tych krajach prawie tak niskie jak stopy oferowane w Bausparkassen, zbliżone są także koszty zaciągnięcia kredytu. Potrzeba zatem relatywnie niskich dopłat do oprocentowania depozytów, by zachęcić ludność do oszczędzania. W Polsce rynkowe stopy oprocentowania depozytów są znaczące wyższe od tych oferowanych przez kasy, co wywołuje oczekiwania kas na udzielanie z budżetu państwa znacznie większych premii. Dynamiczny przyrost liczby kontraktów, jaki przewidują przedstawiciele kas (i jaki miał miejsce w Czechach, Słowacji i na Węgrzech), niósłby ze sobą znaczne ryzyko dla budżetu państwa. Ponownie można tu posłużyć się przykładem Czech i Słowacji, gdzie wydatki na dopłaty wyniosły w 1998 r. odpowiednio 59% i 46% budżetu mieszkalnictwa (dane za: Douglas D. Diamond ˝Obecny stan kas budowlanych w Republice Czeskiej, na Węgrzech i na Słowacji˝, opracowanie przygotowane na zlecenie USAID, wrzesień 1998). Należy przy tym zauważyć, że tak dużym nakładom nie towarzyszył wcale skokowy wzrost liczby realizowanych inwestycji mieszkaniowych, jakiego można by się spodziewać przy tak dużej liczbie uczestników. Na przykład w Czechach w 1998 r. (pierwszy rok udzielania przez kasy kredytów po upływie minimalnego okresu oszczędzania) rozpoczęto budowę 35 027 mieszkań, wobec 33 153 w roku poprzednim. W 1999 r. liczba ta spadła nawet do 32 900 (dane za: OECD Workshop on housing finance in transition economies, Country paper - Czech Republic, Paris 2000).    Nie można zaakceptować ponoszenia przez budżet państwa tak wielkich nakładów na jedną tylko formę wspomagania mieszkalnictwa, której skuteczność oraz bezpieczeństwo nie zostały jeszcze wystarczająco potwierdzone praktyką stosowania w innych krajach przeprowadzających transformację ustrojową. Uniemożliwiłoby to praktycznie realizację innych programów, przewidzianych w ˝Założeniach polityki mieszkaniowej państwa na lata 1999-2003˝, przyjętych przez rząd w lipcu 1999 r. Na szczególną uwagę zasługują tu następujące programy:    - reforma systemu dodatków mieszkaniowych, zmierzająca do upowszechnienia dodatków przy jednoczesnej ekonomizacji czynszów,    - wspieranie remontów i przedsięwzięć termomodernizacyjnych, które pozwolą poprawić stan techniczny istniejących zasobów i zapobiec ich utracie,    - wspieranie budownictwa społecznego, przeznaczonego dla grup społecznych, które obecnie nie są w stanie nabyć mieszkań na własność,    - pomoc w budowie i prowadzeniu domów socjalnych dla trwale lub przejściowo bezdomnych,    - wspieranie budownictwa własnościowego w formie dopłat do odsetek od kredytów hipotecznych, udzielanych przez banki osobom nieposiadającym własnego mieszkania, lecz mogącym je zakupić, korzystając z pomocy państwa,    - preferencyjny kredyt na infrastrukturę techniczną dla budownictwa mieszkaniowego, który jest niezbędnym warunkiem powodzenia wszelkich programów wspierania budowy nowych mieszkań.    Efektem tych programów - oprócz bezpośredniego ożywienia budownictwa mieszkaniowego, co odczuwalne jest już w pierwszym półroczu br. - będzie również rozwój całej gospodarki, małych i średnich przedsiębiorstw, wzrost PKB i tworzenie nowych miejsc pracy - o czym wspominają posłowie - autorzy interpelacji. Nie można twierdzić, że efekty te mogą zostać osiągnięte wyłącznie dzięki wdrożeniu systemu kas oszczędnościowo-budowlanych.    System oszczędzania kontraktowego w tej koncepcji byłby programem uzupełniającym, służącym głównie gromadzeniu wkładu własnego kredytobiorców, realizujących różne cele mieszkaniowe. Na uwagę zasługuje również jego potencjał stymulowania oszczędzania międzypokoleniowego (np. dziadkowie oszczędzający niewielkie kwoty dla zapewnienia dobrego startu swoim wnukom).    Podsumowując należy stwierdzić, iż program w niezwykle wysokim stopniu obciążyłby budżet państwa, nie dając jednocześnie gwarancji wyraźnej poprawy sytuacji w sektorze mieszkaniowym. Wymaga zainwestowania znacznych prywatnych kapitałów dla stworzenia osobnych, nowych instytucji finansowych. Skutkować to będzie również koniecznością wypłacania znacznych dywidend dla osiągnięcia atrakcyjnej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału, co odbije się na globalnych kosztach systemu dotowanego przez państwo. System charakteryzuje się też znacznym stopniem uzależnienia losu kas od możliwości budżetowych państwa. Jego nadmierna atrakcyjność dla oszczędzających - dzięki dotacjom budżetowym w wysokości 30% zgromadzonych oszczędności - drenowałaby środki ludności, odwracając uwagę od innych celów oszczędzania, przede wszystkim budowanego obecnie nowego systemu emerytalnego. System nie sprzyja akumulacji oszczędności na poziomie pozwalającym na realizację pożądanych celów mieszkaniowych. Oszczędzający może bowiem nie być zainteresowany gromadzeniem środków ponad limit stosowany dla obliczania premii. Wszystkie te czynniki wskazują na konieczność ponownego przemyślenia parametrów finansowych oraz szczegółowych rozwiązań prawnych dla instytucji oszczędzania kontraktowego, które mogłyby na szerszą skalę zostać wprowadzone w Polsce.    Podsekretarz stanu    Piotr Mync    Warszawa, dnia 31 lipca 2001 r.